在位于江西省南昌市的南昌大学国家硅基LED工程技术研究中心，技术人员对芯片进行电性测试（4月3日摄）。 新华社记者 万象 摄
为应对国际国内经济环境的复杂变化，中国将产业发展和安全上升到国家战略层面。在“发展和安全并举”这一新命题下，中国的产业政策重心发生变化。 “发展”的政策导向是高质量而非高速度，“安全”的政策重点则在于提升产业链供应链的韧性和安全水平。“并举”意味着在政策目标中“产业安全”被提升到与产业发展同样重要的地位，中国的产业政策需在确保产业安全稳定的前提下促进产业高质量发展。
在全球产业战略安全布局重塑的背景下，中国产业政策转型不仅需要着眼于产业链供应链韧性与安全的短期应对，更需要维护产业创新发展的长期战略利益不受威胁。当下，中国经济步入高质量发展阶段，从发展角度来看，产业政策的导向是高质量发展，产业发展的目标也从追求“高速增长”转向“高质量发 展”，产业政策逻辑从数量转变到质量。
当前全球产业链供应链频繁遭遇“卡链”“断链”等冲击风险，原本按照要素禀赋优势参与国际分工的模式面临挑战。在以贸易保护和制造业回流为特征的逆全球化趋势下，产业链供应链安全风险的强化促进了全球产业分工逻辑由效率主导向安全主导的转变。
产业政策战略目标演变的三条主线
第一，从以“市场换技术”转向以自主创新推进科技自立自强。
改革开放初期，国内资本、技术和人才匮乏以及外汇支付能力不足而导致技术引进项目系统性缺乏，中国选择通过引进跨国公司与本土企业合资经营的方式来获得国外先进技术，以应对当时国内工业发展的困境。
在此背景下，决策者们提出了以“市场换技术”的思路。然而，在政策实践过程中，中国本土企业原本期望的借助与跨国公司合资合作，实现在本土技术能力上快速成长的目标却没有根本达成。究其原因，可以归结为当时的产业政策对于国内企业引进先进技术和生产线的方案采取了较多的市场管制，没有形成有效的竞争机制。
伴随着这种局面的出现，国内曾掀起一场“市场换技术”与“自主创新”的政策大辩论，在此背景下，中国的战略目标也从2005 年开始向“自主创新”政策范式转型。2016年以后，中国的科技发展战略从跟随式赶超逐渐转向科技自立自强，从引进消化吸收国外先进技术再创新转向自主进行原始性创新、颠覆性创新。
第二，从“进口替代”战略转向“关键核心技术国产替代”。
传统意义上的进口替代战略指的是，用本国生产的工业制成品替代从国外进口的工业制成品，其本质是通过对民族幼稚工业的扶持和保护，推动本国工业化的一种经济发展战略。但是随着全球化背景下国际经济新秩序的建立，以进口限制、出口鼓励为特征的进口替代内向型经济发展战略，已经无法适应全球产业分工与创新体系的发展趋势，逐渐为“两头在外、大进大出”的外向型经济发展战略所替代。
近年来，为了防范和化解产业链供应链“堵链”“卡链”“断链”“掉链”风险，“关键核心技术国产替代”成为保障产业链供应链韧性和安全水平的根本之策。
在实现目标上，关键核心技术国产替代是指通过自主创新等方式实现技术自主可控和替代应用的过程，即不仅仅是工业制成品的阶段性替代，而且是生产制造能力和技术创新能力的“本土化”替代。在替代对象上，当前关键核心技术的国产替代已经无法实现全产业链的整体替代，应该着力于对产业链高端环节进行重点攻关，实现对关键核心技术及其支撑的核心材料、核心部件、核心设备、核心工艺与核心算法的掌握。
在措施手段上，为适应WTO、RCEP、CPTPP等国际贸易规则，中国应考虑更为合规化、多样化的支持性措施，在产业政策的具体实施方式上也需有所体现，如避免使用国产化政府直接补贴方式，转而更多采取加强公共技术和共性技术研发、支持产学研协作等“市场友好型”功能性产业政策工具。
第三，从支持“产业发展”到统筹“发展和安全”。
国内有一种观点将产业政策定义为“政府针对特定产业的发展所采取的各种措施的总和”，并认为“产业政策是发展战略中最为核心的内容”，即产业政策本质上是一种以产业发展为核心的政策。
在近年美国主导的“制造业回流”和“去中国化”浪潮下，维护产业链、供应链安全稳定成为中国国内产业政策的必选项和优选项，产业安全也上升到与产业发展同等重要的位置。在“发展”与“安全”双重目标导向下，中国产业政策需要重点处理好短期目标和长期目标的关系。
短期来看，为应对“芯片”等关键原材料供应链断裂等极限施压情况，中国在产业战略中需要加强产业链的抗冲击能力，推动产业安全管理体系建设，提升产业安全响应能力，对制造生产环节进行本土化替代。
长期来看，产业竞争力的发展是维护产业安全的根本保障，长远的产业安全应建立在产业链研发、制造、管理等竞争能力发展的基础之上，只有提高中国自身的生产制造能力和技术创新能力，推动创新系统转型，才能积极应对全球产业链布局的本地化、近岸化和多元化的动态性调整。提升中国产业链竞争力和主导地位，应成为维护中国产业战略安全的第一要务。
产业政策实践方式转型路径
第一，调整产业政策实践的主要方向。
其一，由以选择性产业政策为主向以功能性产业政策为主转变。改革开放以后，中国的产业政策经历了一个由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系，向以选择性产业政策为主体、以功能性产业政策为辅助的产业政策体系转变的过程。进入新发展阶段，在新一轮技术革命浪潮下，关乎产业发展与安全的战略性新兴产业通常具有高度的技术和市场不确定性，尤其在5G等部分战略性领域，中国已经进入“领跑”阶段，由于没有可借鉴的发达国家的成熟经验，政府很难在各个时点上准确挑选出未来一段时期“应该”发展的产业、产品、技术与工艺。为了使技术试错和迭代不受政府干预的影响，应该优先采用功能性、服务性政策工具，完善市场经济制度体系，维护市场公平竞争，注重基础研究和企业创新能力的建设，为创新主体之间的竞争合作营造良好的创新生态环境。
其二，由差异化产业政策逐步转变为普惠性产业政策。在全球产业链供应链逐渐以安全为主导逻辑进行调整的背景下，在某些产业领域将不可避免地出现更为频繁激烈的贸易摩擦，针对中国产业补贴行为是否符合国际规则的审查也会更加严格。借鉴美、欧、日、韩等国产业补贴政策的实施方式，中国应该优化调整产业政策的补贴投向，减少对目标产业、企业和技术的针对性补贴，降低专向性，由差异化转向普惠性产业政策，将更多政策资源投向基础研究和通用技术等竞争前技术研发环节。
其三，新型举国体制下产业政策需要更加注重竞争战略上的考量。为实现产业高质量发展，维护中国产业安全的一个重要任务就是增强产业链供应链核心技术和关键零部件的自主可控能力，势必将在某些新兴产业的产业链高端与领先国家形成竞争态势。新兴产业作为新质生产力形成的重要载体，具有颠覆性技术创新驱动、产业布局前瞻性强、市场和组织不确定性高、技术赶超机会多等特征。在培育新质生产力目标的导向下，中国的产业战略应着力于健全新型举国体制，围绕新兴产业高端布局产业链，提升产业链韧性和安全水平，保证产业体系自主可控、安全可靠。
其四，在不对称全球化战略下建立“以我为主”的全球产业安全体系。为应对近年来美国在半导体等重点产业领域加速构建西方阵营，实施产业链供应链“去中国化”战略所构成的产业安全威胁，中国应在“自主”与“合作”并重的原则下，尽快建立“以我为主”的全球产业安全体系。
面对复杂的国际竞争形势，中国需要充分利用大国博弈中的合作机会，一方面与欧、日、韩等国在产业链供应链上形成“相互纠缠”的全球化合作关系，增强战略互信，鼓励支持中国企业与欧盟、日本、韩国等国家共建研发中心，在芯片、大数据、人工智能等数字经济战略性领域开展深度合作。另一方面，落地“中国+1”战略，通过在越南、印尼等东南亚国家增设工厂，绕过地域壁垒，以此来避免关键原材料进口和工业制成品出口的关税风险，实现降低运营成本、提高供应链抗风险能力的目的。
第二，转变产业政策实施的主要方式。
其一，产业政策的支持重点从制造生产端转向基础研发和技术扩散等创新链前端环节。为保障产业链供应链稳定，中国应从补链、延链、固链、优链、强链等方面制定一系列产业政策，主要包括对产业链上技术短板和薄弱环节出台针对性扶持政策，完善产业链上下游的统筹协调机制等。
在实施的主要方式上，一方面，可以借鉴美国、日本等发达国家将产业补贴的重点放在科技创新与研发活动领域，在以创新政策为核心的现代产业政策体系框架下，加强对基础研究阶段的支持，以应对长期内全球产业链可能中断关键性技术或产品供应所导致的技术封锁。另一方面，中国可以建立上下游环节的统筹协调机制，鼓励下游本土用户优先使用国产化的制造设备，并给予消费端用户企业税收返还或生产线奖励金等补助作为成本补偿。
其二，产业政策的支持方式应该在更为合规的前提下采用灵活多样的手段。为减少贸易摩擦带来的负面影响，中国应该在充分考虑WTO规则以及CPTPP等新国际贸易规则的前提下，推动产业政策与国际规则对接，采取更为合规化和多样化的政府补贴手段。
一是，针对产业发展与安全的财政补贴，应更多地向中小企业倾斜，支持高技术创新企业的发展与中小企业的技术 创新及新技术的应用。二是，减少补贴的专向性，产业补贴行为应保持“所有制中性”，通过普惠民营企业和中小企业发展，提高产业政策的合规性。三是，灵活运用更为隐蔽和多样化的产业补贴支持方式。
（作者沈梓鑫系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员，江飞涛系中国社会科学院工业经济研究所产业融合研究室主任、研究员。本文被《高等学校文科学术文摘》2024年第6期摘录，原文首发于《探索与争鸣》2024年第3期，约15000字，原题为：“新命题下的中国产业政策：主线演变与转型路径”）
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